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动荡中的全球治理体系机遇与挑战(3)

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世贸组织上诉机构只是众多试图实现有效全球经济治理的一个机制。G20的“宏观经济政策合作”——相互评估过程（MAP），更是触及各经济大国涉及主权的国内经济结构。2009年举行的G20匹兹堡峰会将G20明确为“国际经济合作的首要平台”，倡议主要经济大国之间加强“宏观经济政策合作”。这意味着面对全球金融危机，全球经济治理得到进一步升级。当时参与G20进程的决策者深知全球治理不进则退并进而选择了“进”。不过，需要注意的是，在近几年的G20峰会中，G20在全球经济治理中的中心地位并没有得到强调。2010年6月，G20多伦多峰会建议对成员国的宏观经济政策进行评估；2010年11月，G20首尔峰会更提出根据指标性方针提高MAP；从2011年墨西哥主办G20起，MAP不再是G20进程的主题。[8]

大多数现有全球治理机构确实先天不足，存在设计缺陷，在运行中积累起诸多问题。所以，全球治理机构改革的必要性和迫切性已成为全球治理参与者的共识。不过，到底如何改革，各参与者立场不一，甚至相互冲突。在世贸组织改革问题上，中美两国之间存在分歧。[9]欧盟提出了世贸组织（尤其是上诉机构）改革方案，[10]并试图弥合其与美国之间存在的分歧，[11]同时加强与中国的合作。[12]联合国特别是安理会改革还将继续，但在可预见的未来，难以取得突破性进展。国际金融组织改革取得了一些进展，国际货币基金组织和世界银行的资本都实现了大幅增长。不过，2019年3月14日，世界银行执行董事会确认，美国政府提名的马尔帕斯成为下届世界银行行长的唯一候选人。预计在这位来自美国新行长的领导下，世界银行改革的方向和结构将有所变化，可能会大幅度缩减世行对中国等新兴经济体的贷款以及“保证发展中经济体中妇女的全面参与”。[13]

特朗普政府要求从美国国家利益的角度（即“全球治理威胁美国主权”）出发进行全球治理改革。[14]这样的外交政策对已有全球治理是激进的和颠覆性的。2019年1月16日，美国向世贸组织总理事会提出《一个无差别的世贸组织——自我指定的发展状态导致体制的边缘化》的文件，之后又据此提出一份总理事会决定草案，要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。世贸组织的“特殊和差别待遇条款”源于关贸总协定第18条。越来越多的发展中国家入世正是因为有这一优待。但目前，美国等不再支持中国在世贸组织中的发展中国家地位。美国的“无差别”改革主张对组织中众多发展中国家不利。2019年2月15日，中国、印度、南非和委内瑞拉联合向世贸组织提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》分析文件。此后，又有6个发展中成员国联署了该份文件。2月28日，世贸组织总理事会上，中国政府认为，“发展中成员特殊和差别待遇原则不容否定”。[15]欧盟部分意义上附和美国的立场。3月12日，欧盟委员会发表《欧中关系战略前景》文件，认为中国不再是发展中国家，引发广泛关注。[16]

需要指出的是，美国退出一些全球治理机制或提出颠覆性全球治理改革方案的影响可能被夸大了。发展中国家是全球治理的主体，美国如果继续提出这些可能影响到全球治理体系中大多数参与者根本利益的行动方案，只会使其在全球治理体系中更加被动。同样，英国“脱欧”对现有全球治理体系的影响也不应被夸大。“脱欧”后的英国，不再是欧盟“共同外交和安全政策”的一部分，因此会在全球治理体系中采取独立立场。不过，英国与欧盟在全球治理方面的目标和方法总体上是一致的，在全球治理改革进程中仍然是密切的合作伙伴。没有英国，欧盟在全球治理中的能力会有所下降，但并不影响欧盟在其中发挥的规范作用。

假如“美国缺位”，全球治理是否会继续？当前，在美国退出一些全球治理机制后，“美国缺位”的全球治理进程仍然在继续。不过，“美国缺位”的全球治理是怎样一种情况？从情景分析（Scenario Analysis）的角度看，“美国缺位”可能仅仅意味着没有美国政府，却并不意味着真的没有美国。在评价全球气候治理进程中的美国角色时，布鲁金斯学会会长约翰·艾伦（John R. Allen）认为，美国的全球治理战略应该是“没有美国政府的美国（国际）领导”。[17]这个观点提醒我们，在特朗普政府不断“退群”的情况下，对美国在全球治理中的作用要正确看待。在全球治理的诸多领域，美国的地方政府、非政府组织等也在发挥重要作用。总之，美英的退出，并不意味着全球治理的终结。